一、首部
1、行政判决书字号
一审判决书：（2011）丰行初字第1号
二审判决书：（2011）乌行终字第32号
2、案由：房地产行政登记纠纷
3、诉讼双方
原告内蒙古蒙电华能热电股份有限公司丰镇发电厂（以下简称丰镇发电厂）。
负责人刘继东，系丰镇发电厂厂长。
委托代理人吕东，该厂法律顾问。
委托代理人肖东红，该厂生活服务公司经理。
被告丰镇市人民政府。
法定代表人刘治民，系丰镇市人民政府市长。
委托代理人高峰，内蒙古聚慧律师事务所律师。
被告丰镇市房地产管理局。
法定代表人郭炜宾，该局局长。
委托代理人王文栋，该局副局长。
第三人闫某某，男，现年54岁，汉族，内蒙古丰镇市人，无业，现住丰镇市旧城区义和街毛店巷7号。
委托代理人杨晓俊，丰镇市法律援助中心律师。
4、审级：二审。
5、审判机关和审判组织
一审法院：丰镇市人民法院。
合议庭组成人员：郝永春 闫亮 张存夜
二审法院：乌兰察布市中级人民法院。
合议庭组成人员：刘晓秀 刘瑞胜 赵晓潇
6、审结时间
一审审结时间：2011年3月24日。
一审审结时间：2012年10月28日。
二、一审诉辩主张
原告丰镇发电厂诉称：1、丰镇市居民闫某某于1993年以搭建临时工棚的名义在我厂生活区老年活动中心东侧搭建住宅、库房等房屋19间，申请搭建临时工棚占用土地面积800平方米，1999年在未经我厂同意的情况下，丰镇市房地产管理局违反有关法律、法规的规定，为闫某某办理了房屋所有权手续。直至近日我厂因规划绿地面积、检查铺设的供水管线，才得知房屋所有权已成为闫某某。
在我厂建设期间，各级政府及铁道管理部门明确批复我厂征用厂区、生活区土地为东至新城湾乡毛鱼沟村，南至新城湾乡毛鱼沟村，西至新营子乡留人夭村，北至城关镇南园村城郊接壤处，内蒙古自治区人民政府以内政办发（1986）48号文件《关于丰镇发电厂福利区建设位置问题的通知》，明确批准我厂生活区设置在厂区至黑河公路桥南之间的电厂厂外公路两侧，闫某某搭建的房屋占地在我厂生活区内，地下有重要生产设施，且该片土地已成为规划四期的重要生产设施用地，丰镇市房管局在闫某某没有出具土地使用证的情况下，就为其办理了房屋使用权手续，这种行为严重损害了我厂利益。2、房管局的行为严重违反国家法律、法规。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋使用权证书向同级人民政府房产管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府房产管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。”
根据以上条款，丰镇市房管局在闫某某没有土地使用证的情况下为其办理房屋产权证，丰镇市房管局滥用职权、公然违反国家法律明文规定，严重损害了我厂的合法权利，造成了闫某某以合法形式非法侵占我厂土地使用权的事实。请求法院依法撤销房管局的该行政行为，保护我厂的合法权益。
被告丰镇市人民政府辩称：1、丰镇市房管局作为丰镇市人民政府的职能部门，为第三人闫某某办理房产证是不争的事实，由于当时的法律法规不完善，所以我们不存在违法、违规，因此在此情景下进行登记，产权登记是合法的；2、乌兰察布市中级人民法院（2011）乌行中字第4号提到本案是否是超过诉讼时效，这一具体行为只表示证据不足但没有最终裁定本案没有超过诉讼时效的事实，因此我们坚持一审、二审的观点，请求人民法院依法驳回原告的诉请。
被告丰镇市房地产管理局辩称：同政府的答辩意见一致。
第三人闫某某辩称：我于1990年在丰镇发电厂施工，1993年9月12日，经丰镇发电厂企业管理办公室、丰镇发电厂总务科、丰镇发电厂土建车间等相关部门批准，在位于该厂原光耀商场东墙下建房，1994年领取房屋产权证。2002年2月27日，丰镇发电厂物业管理公司送达搬迁通知，让我于同年3月20日前搬迁。我接此通知后，因涉及拆迁补偿事宜，找物业公司经理协商，但未果，拆迁事宜一直未处理。我于1994年领取房屋产权证，2002年2月27日丰镇发电厂已经知道，但其未行使诉权并主张权利，而是于2009年4月17日诉至法院，要求撤销产权证，显然原告的起诉已过诉讼时效，应驳回起诉。
三、一审事实和证据
丰镇市人民法院经审理查明：（一）丰镇发电厂建设期间，经内蒙古自治区各级相关部门批准，内蒙古自治区人民政府办公厅于1986年5月21日以内政办发【1986】48号文件《关于丰镇发电厂福利区建设位置问题的通知》，明确丰镇发电厂生活区设置在厂区至黑河公路桥南之间的电厂厂外公路两侧。（二）1990年第三人闫某某负责的丰镇市第二建筑工程公司第四工程处在丰镇发电厂施工。1993年9月，为了治理厂区环境，经丰镇市第二建筑工程公司第四工程处申请，丰镇发电厂企业管理办公室、丰镇发电厂总务科、丰镇发电厂土建车间等相关部门批准，将该公司在丰镇发电厂土建车间的材料库临时占用工棚搬迁至该厂生活区，即位于丰镇发电厂原光耀商场东墙下搭一临建工棚。1996年3月18日，第三人闫某某向被告丰镇市房地产管理局提出申请，要求对上述建筑物核发房屋权属证书，并提交了经批准搭建临时工棚的申请、丰镇市第二建筑工程公司的建房证明以及由许亮等十人签名的建房材料进料证明书。丰镇市房地产管理局经审核，在房屋所有权登记申请书中明确：权利人闫某某，房屋坐落工业区电厂青松路2号院，93年自建，东西、南北朝向，19间458㎡，为私产。申请人提供的材料有申请书1份、地基批准书1份、证明书1份。初审意见：证件齐全，手续完备，可确认产权，同意发证。使用国有土地面积一栏为空白。并于1996年3月22日颁发了字第252号房屋所有权证。后又于1999年6月15日换发了房屋所有权证，证号为990189。（三）2002年2月27日，丰镇发电厂物业管理公司给闫某某工地发出通知，内容如下：按厂部通知，你已不在我厂施工，希你在三月二十日前搬出我厂。具体事宜你尽快与物业管理公司联系。之后，闫某某工地一直未搬出，原因无法查清。
上述事实有下列证据证明：
1、被告丰镇市人民政府、丰镇市房地产管理局提供的丰镇市房屋产权档案（产权人姓名闫某某），闫某某持有的字第252号房屋所有权证，城镇房屋权属证书验、换证登记表，城市房屋产权产籍管理暂行办法等法律依据。
2、原告丰镇电厂提供的内政办发﹝1986﹞48号文件，丰镇发电厂征地图，国有土地使用证，第三人办理房屋所有权证提交的相关资料（包括土地闫某某建房申请），高东风的证人证言，蔡小平的证人证言，丰电组干﹝2004﹞2号文件，丰镇发电厂行政﹝2002﹞1号文件，辛炳玉证人证言。
3、第三人闫某某提供的，丰镇发电厂原物业公司于2002年2月27日向闫某某工地发出的搬迁通知，冯亮的证明材料。
四、一审判案理由
本案的争议焦点为：1、被告丰镇市人民政府、丰镇市房地产管理局于1996年3月22日为第三人闫某某颁发的字第252号房屋所有权证和1999年6月15日换发的房屋所有权证是否符合法律规定，是否予以撤销。2、原告的起诉是否已超过诉讼时效。
丰镇市人民法院认为：
1、1987年4月21日城乡建设环境保护部《城镇房屋所有权登记暂行办法》第七条规定，申请房屋所有权登记，除依照房屋所有权登记机关规定格式填写申请书外，并须按规定出示个人身份证件、法人资格证明、交验取得房屋所有权的证件。1990年12月31日建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条规定，城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。1994年7月5日公布，1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第二款规定，在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请登记，由县级以上人民政府房地产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。
2、本案被告丰镇市房地产管理局于1996年3月22日所作出的具体行政行为，即给第三人闫某某申请的房屋进行所有权权属登记，其中，所依据的地基批准书为1993年9月，由丰镇市第二建筑工程公司第四工程处申请，丰镇发电厂企业管理办公室、丰镇发电厂总务科、丰镇发电厂土建车间等相关部门批准，将该公司在丰镇发电厂土建车间的材料库临时占用工棚搬迁至该厂生活区搭建临时工棚的申请，而并非土地部门颁发的《国有土地使用权证书》，况且该临时建筑所占用土地的使用权属原告丰镇发电厂，系原告生活区用地，并有土地部门颁发的《国有土地使用权证书》。因此，被告在给第三人进行房屋所有权登记时，对第三人提交的取得房屋所有权的证件未严格审查，导致该房屋占用土地的使用权与实际权利人不一致，违反了上述关于房地产管理的相关规定。
3、被告及第三人主张原告的起诉已超过诉讼时效，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。对被告及第三人对原告的起诉已超过诉讼时效的主张无法律依据，不予支持。
五、一审定案结论
丰镇市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决如下：
撤销被告丰镇市人民政府、丰镇市房地产管理局于1996年3月22日给第三人闫某某颁发的字第252号房屋所有权证以及于1999年6月15日换发的证号为：990189房屋所有权证的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告丰镇市房地产管理局承担。
六、二审情况
1、二审诉辩主张
第三人闫某某不服一审判决，提起上诉，请求二审人民法院撤销一审判决，维护上诉人的合法权益。
上诉人的主要理由是：一审法院判决认定事实错误，适用法律不当。判决撤销上诉人所持有的字第252号房屋所有权证以及后换发的990189号房屋所有权证的行为是错误的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原审原告的起诉已超过诉讼时效，现一审法院判决的理由依据该解释的第四十二条的规定显然是适用法律不当。
被上诉人丰镇发电厂答辩称：1、为方便施工，丰镇市居民闫某某与1993年以搭建临建工棚的名义在丰镇发电厂生活区老年活动中心东侧搭建住宅、库房等临时工棚19间，占地面积800平方米，1996年3月22日在丰镇发电厂不知情的情况下，丰镇市房管局违反有关法律、法规的规定为闫某某办理了房屋所有权证，直至丰镇发电厂在规划绿地面积、检查铺设的供水管线才得知此事。丰镇发电厂建设期间，各级政府及土地管理部门明确批复了丰镇发电厂征用厂区和生活区，且有明确的四至。内蒙古自治区人民政府以内政办发﹝1986﹞48号文件《关于丰镇发电厂福利区建设问题的通知》明确批准丰镇发电厂生活区设置在厂区至黑河公路桥南的电厂外公路两侧，闫某某搭建的房屋占地在丰镇发电厂的生活区内，地下有重要生产设施，且该片土地已成为规划四期的重要生产设施用地，丰镇市房管局在闫某某没有出具土地使用手续及其他有效批准文件的情况下，就为其办理了房屋所有权证，这种行为损害了丰镇发电厂的合法权益；2、一审人民法院作出的判决适用法律适当，其判决结果是正确的。丰镇市房地产管理局在闫某某没有取得土地使用权的情况下，就为其办理了房屋所有权证，严重违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，严重损害了丰镇发电厂的合法权利，故请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告丰镇市房地产管理局述称：一审法院判决撤销房产局给闫某某颁发的房屋产权证是错误的。房产局在当时给闫某某发放产权证是符合当时的法律规定的，不存在违法的情形。丰镇发电厂的起诉已超过法律规定的诉讼时效。故一审法院的判决是错误的，望二审法院依法予以改判。
原审被告丰镇人民政府以同意房产局的答辩在二审作了口头答辩。
2、二审事实和证据
一审法院在审理中各方当事人向法庭提供了以下证据：
被告丰镇市房地产管理局提供的证据有：1、闫某某的丰镇市房屋产权档案；2、闫某某持有的字第252号房屋所有权证；3、城镇房屋权属证书验、换证登记表；4、城市房屋产权产籍管理暂行办法等法律依据。
被告丰镇市人民政府提供的证据同上。
原告丰镇发电厂提供的证据有：1、内政办发﹝1986﹞48号文件；2、丰镇发电厂征地图；3、国有土地使用证；4、第三人办理房屋所有权证提交的相关资料（包括土地闫某某建房申请）；5、高东风的证人证言；6、蔡小平的证人证言；7、丰电组干﹝2004﹞2号文件；8、丰镇发电厂行政﹝2002﹞1号文件；9、辛炳玉证人证言。
第三人闫某某提供的证据有：1、丰镇发电厂原物业公司于2002年2月27日向闫某某工地发出的搬迁通知；2、冯亮的证明材料。
乌兰察布市中级人民法院经审理，根据上述证据所确定的事实与原判无异。
3、二审判案理由
本案的争议焦点为：1、被告丰镇市人民政府、丰镇市房地产管理局于1996年3月22日为第三人闫某某颁发的字第252号房屋所有权证和1999年6月15日换发的房屋所有权证是否符合法律规定，是否予以撤销。2、原告的起诉是否已超过诉讼时效。
乌兰察布市中级人民法院认为：1986年内蒙古自治区人民政府办公厅以内政办发﹝1986﹞48号文件批准丰镇发电厂建设电厂福利区，该文件明确了电厂福利区的具体位置。1993年丰镇市第二建筑公司的承包人闫某某为在丰镇发电厂施工方便，在该生活区（电厂福利区）搭建临建工棚、库房等临时工棚19间，占地面积800平方米。1996年3月18日闫某某在未提交土地所有权与使用权手续的情况下以丰镇市第二建筑公司的名义向丰镇市房产局提出申请将上述临时工棚办理了《房屋所有权证》，3月22日丰镇市人民政府给闫某某颁发了建筑面积为458平方米的字第252号《房屋所有权证》。1999年6月15日闫某某换发了证号为990189号新的《房屋所有权证》。1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第二款规定，在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请登记，由县级以上人民政府房地产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。而上诉人闫某某在申请领取房屋所有权证时未向房地产管理部门提交土地使用手续，且该房是建在丰镇法电厂生活区范围内，该范围的土地所有权与使用权均属丰镇发电厂，故丰镇市人民政府给闫某某颁发的房屋所有权证违反了1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》，其颁证行为违法应于撤销。关于上诉人闫某某与原审被告丰镇市人民政府和丰镇市房地产管理局均认为丰镇发电厂的起诉已超过诉讼时效的问题，我院作出的（2010）乌行终字第3号和（2011）乌行终字第4号行政裁定书均已作了认定。综上，一审法院审理认定事实清楚，审理程序合法，适用法律、法规正确。
4、二审定案结论
乌兰察布市中级人民法院认为：上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由第三人闫某某承担。
七、解说
1、 1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。1990年12月31日建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条规定，城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。这里所讲的房地产登记是法律授权的权威机构依法对房地产的权属现状及变更予以确认的一项重要活动，它包括了土地使用权和房屋所有权的登记。房地产产权登记不仅是房地产管理的核心，同时也是现代房地产制度的基础。房地产登记分为初始登记、转移登记、变更登记、抵押登记和其它登记。其中初始登记是指最初取得房地产所进行的登记。初始登记分土地使用权的初始登记和新建房屋所有权的初始登记。一般先进行土地使用权的初始登记，待建筑物和附着物竣工后，再进行建筑物和附着物的所有权登记。建筑物和附着物的所有权登记应提交以下文件：（1）房地产初始登记申请书；（2）土地使用权属证明；（3）建筑许可证；（4）施工许可证；（5）建筑物竣工验收证；（6）经市政府指定的机构审定的竣工结算书；（7）登记机关认可的测量机构出具的实施测绘结果报告书。属违法用地、违章建筑，但经处理并准许留用的，申请登记时应提交行政处罚决定书。根据本条的规定，我国的城市房地产是由土地以及依附其上的建筑物、构筑物和其他附着物构成，本来作为财产的房屋与土地是不可分割的。
2、 我国现行的国有土地使用权登记发证制度是根据《土地管理法》的规定建立起来的，《土地管理法》第九条第二款规定，全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
3、1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第二款规定，在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请登记，由县级以上人民政府房地产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。依据这一规定房屋所有权登记机关根据房屋所有权人的申请主要从以下几个方面进行审查核实、登记注册、颁发房屋所有权证书：（1）所有权人；（2）共有人及应占份额；（3）房屋坐落；（4）地号，即房屋所在地土地的编号；（5）房屋状况，包括幢号、房号、间数、建筑结构、建筑面积；（6）使用土地面积及土地使用证号；（7）契税纪要；（8）他项权利；（9）与产权或者产权人有关的其他必须记载的事项。产权审查的程序又分为初审、公告、复审和审批，其中公告是征询产权异议的一种方式，是将申请人申请房屋产权登记的房屋状况和经初步核定的有关情况，在房屋所在地张榜公布。公告的目的在于弥补产权审查中的不足，及时纠正产权审查中可能出现的疏漏，避免误核产权情况的发生，保证确认产权的准确无误。
4、本案原审原告丰镇发电厂在建设期间，经内蒙古自治区各级相关部门批准，内蒙古自治区人民政府办公厅于1986年5月21日以内政办发【1986】48号文件《关于丰镇发电厂福利区建设位置问题的通知》，批准丰镇发电厂生活区设置在厂区至黑河公路桥南之间的电厂厂外公路两侧，丰镇发电厂即取得了该厂厂区至黑河公路桥南之间的土地的使用权。丰镇发电厂厂区、生活区使用的土地四至为东至新城湾乡毛鱼沟村，南至新城湾乡毛鱼沟村，西至新营子乡留人夭村，北至城关镇南园村城郊接壤处。1993年9月，丰镇发电厂为治理厂区环境，经丰镇市第二建筑工程公司第四工程处申请，丰镇发电厂企业管理办公室、丰镇发电厂总务科、丰镇发电厂土建车间等相关部门同意，将该公司在丰镇发电厂土建车间的材料库临时占用工棚搬迁至该厂生活区，即本案第三人闫某某在丰镇发电厂原光耀商场东墙下搭建的临建工棚、库房等临时建筑，共计房屋19间，占地面积800平方米。1996年3月18日第三人闫某某在以丰镇市第二建筑公司的名义向丰镇市房产局申请将上述临时建筑时，丰镇市房产局应该依据1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条和第六十条第二款的规定进行审查核实、登记注册并颁发房屋所有权证书。但是，丰镇市人民政府在第三人闫某某未提交该临时建筑所占用土地的《土地使用权证》，权属不明的情况下，给第三人闫某某颁发了字第252号《房屋所有权证》，并于1999年6月15日又换发了新的证号为990189号《房屋所有权证》，因此，丰镇市人民政府给第三人闫某某颁发、换发《房屋所有权证》的具体行政行为违反了1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条和第六十条第二款的规定，其颁证行为违法应于撤销。
关于丰镇发电厂的起诉是否超过诉讼时效的问题，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案第三人闫某某与原审被告丰镇市人民政府和丰镇市房地产管理局均认为丰镇发电厂的起诉已超过诉讼时效，可被告丰镇市人民政府和丰镇市房地产管理局都没能就此依法进行举证，其主张无证据支持。第三人闫某某的证人关于丰镇发电厂的起诉已超过起诉期限的证言，因证人与闫某某是朋友关系，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项的规定，不能单独作为定案的依据，而该证据中提到的相关人员又书面否定了该证明内容，故该证据没有其他证据予以佐证，因此第三人闫某某的关于丰镇发电厂的起诉已超过起诉期限的主张亦不能成立。丰镇发电厂的起诉期限应适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定。
