[摘要] 2015年4月9日，全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会在四川眉山召开。2015年5月1日，厦门市《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》正式实施。作为实现中央战略部署，提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理，作为便民利民、促进社会和谐的重大改革举措，多元化纠纷解决机制在十八届四中全会以来已经作为法治的重要任务被提上日程。在当今多元化的社会里，社会矛盾显著增多，各种利益冲突日益明显，矛盾纠纷日趋多样复杂，面对多元化的主体、多元化的利益及其冲突，需要建立一套多元化的纠纷解决机制来与之相适应。本文试图从多元化纠纷解决机制的重要性、必要性入手，从分析当前多元化纠纷解决机制的现状和困难，进而提出几点完善的建议和意见，以期对多元化纠纷解决机制的法治探索有所帮助。

　　[关键词]多元化纠纷解决机制 偏好 非诉讼解纷方式

　　一、多元化纠纷解决机制的提出背景和概念

　 多元化纠纷解决机制是最高人民法院在2004年提出的改革任务，2008年纳入中央司法改革的整体部署。 党的十八届四中全会决定明确提出完善多元化纠纷解决机制的任务。在当今多元化的社会里，社会矛盾明显增多，各种利益冲突日益明显，矛盾纠纷日趋多样复杂，面对多元化的主体、多元化的利益及其冲突，法院面临案件数量急剧上升、审判资源有限，法官工作严重超负荷的现状，作为解决纠纷的社会最后一道防线的法院，诉讼是否是、是否应该是唯一的纠纷解决方式，如何在社会形成科学、合理的纠纷解决布局以满足多元化的主体需求，是个极其紧迫和重要的问题。关于多元化纠纷解决机制的概念，现在任何权威性法律规范中都没有界定。学界比较认可的概念是：多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的，满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。 分析其定义得知，多元化纠纷解决机制是一种社会纠纷的解决系统，在该系统中，有多种功能和特点、优势各不同的纠纷解决方式，这些解决方式间或存在互补和替代的辩证关系，以其各自所长来满足不同社会主体的不同需求。正如最高人民法院景汉朝副院长的形象比喻：构建多元化纠纷解决机制好比修路，除了高速公路外，还要有普通公路甚至羊肠小道，路修好后走那一条道方便合适，应当交给老百姓自己决定，国家的义务，是修好这些道后并保证它们的畅通无阻。

　　二、多元化纠纷解决机制的重要性和必要性

　　诉讼作为最有效、最权威的纠纷解决方式，得到大多数人的认可，尤其近几年在人们法治意识的不断提升的背景下，选择诉讼的人越来越多。相比较而言，申请人民调解委员会、村（居）民委员会、基层司法所、派出所、街道办事处或者行政主管部门调解的较少。但是，司法资源是有限的，各种新类型、爆炸数量的案件涌入法院，尤其是完全可以通过调解解决的纠纷，一并汇入法院，使法官的工作量大大增加，致使原本为保障公平、正义而设计的严谨的诉讼程序完全变成解决纠纷的批量化流水线，此时，不仅司法资源得不到充分体现和运用，对于需要简便、快捷解决纠纷的主体来说，也是一种时间和精力上的浪费。

　　因价值观和文化背景的多元性，人们选择纠纷解决方式会表现出不同的偏好，这些偏好与诉讼这种方式是否能够恰到好处的对接，也是人们对诉讼方式评价的基础。例如，根据华北电力大学法政系教授梁平所做的公众选择偏好调查，在农村，“村民委员会调解”这种解纷方式无论在首选比例（18.2%）还是在次选比例（22.0%）上都保持了较高的比例，这说明，在农村，农村村委会调解还是一种比较重要的纠纷解决途径，而这种偏好除了因为村委会是由村民选举产生之外，传统文化背景下村委会干部是国家政权在农村的“代理人”角色的认识也起到了举足轻重的作用。 又如，两个民间借贷的当事人，能够发生民间借贷并非陌生人，普遍是比较亲近的关系才会产生民间借贷，因种种原因，债务人无法偿还借贷时，在传统价值观里，债权人诉至法院并非其第一偏好，更多是基于救济方式欠缺下的无奈之举，因为在人情关系社会里，互相之间在打完官司以后还要见面甚至还要处事，甚至还想继续做朋友，此时，如果有一种足够有解纷能力的方式在中间进行调和，既不伤感情也不针锋相对又有效力，也许可以发生在酒桌上，相信会是他们的首选方式。

　　诉讼被认为是最具权威、最有效力的纠纷解决方式，弊端也是非常明显的。首先，诉讼的对抗性明显。在传统认识里，关系要恶化到什么程度才会对簿公堂，尤其是婚姻家庭案件，如果父子兄弟对簿公堂，别人会以怎样的眼光看待这家人。在程序设计上，原告与被告是针锋相对、非黑即白的关系，一旦进入诉讼程序，当事人双方即被认定为没有共同语言可言，故没有对话的可能，也没有对话的程序设计。甚至对于诉讼调解，也被批评为“和稀泥”，有时会导致一些原本可以通过平和方式解决的矛盾更趋对立，最终影响社会和谐。。其次，诉讼的时间长，成本高。基于保障公平、正义而设计的诉讼程序，从审理期限上来看，是给充足的时间让法官查明案件事实，让当事人充分行使举证权利和辩论权利的，严谨的规范的程序设计。而现在，这种高成本、严要求的程序设计被用于快餐式的纠纷解决需求，显然存在着不合理不适宜的问题。所以，对于想迅速解决纠纷的当事人来说，诉讼显然不是最合适的选项。第三，走入诉讼程序，问题会解决，但关系会破裂。中国是个人情社会，人们更愿意在酒桌上沟通与协商，即使发生矛盾，也不愿意对簿公堂，尤其在农村，这种偏好是传统观念决定的。一旦起诉至法院，即可说明互相已完全撕破脸面。所以，对于想维系关系和需要考虑长远利益的群体来说，诉讼也非其最适宜的选项。第四，诉讼作为用国家法律来保障的一种解纷方式，因其严格、复杂的程序设计，使灵活性、实用性有时欠佳。根据法律规定查明事实，适用法律，是以诉讼请求为基础的，诉讼请求的提出是否合适、恰到好处能够解决该场纠纷，将直接决定着裁判结果。诉讼程序已走完，裁判结果已明确，纠纷却没有被彻底解决的案例比比皆是，为何提出“案结、事了、人和”，除了诉讼调解之外，要想达到这种状态并非易事，案结、事未了、人不和的太多了。第五，诉讼程序对举证有着严格的要求。“打官司就是打证据”一语足以显示证据在诉讼中的重要作用。例如，一部分案件因原告没有证据而被驳回诉讼请求，但是客观事实上原告是应该被保护的当事人，法律事实和客观事实的不一致导致败诉，此时与调解的解纷方式相比，其弊端也是显而易见的。综上，诉讼方式并不是唯一的、最好的也不是普遍适宜的解纷方式。

　　相反，诉讼外的多元化纠纷解决机制，以其简便灵活、高效、和谐、不公开等特点适应多元化社会主体及多元社会的需求。一方面，该机制的解纷方式全面但各有侧重，发生纠纷的主体可以针对自己的需求及个案情况，根据不同特点有针对性的选择最适宜的解纷方式。需要快餐式的，选择迅速简便灵活的，需要精准式的，可以选择诉讼。另一方面，该机制赋予当事人更多的自治权与合意，有利于全社会形成自治理念，也有利于人情关系和共同体凝聚力的维系。不得不承认，如果解纷的依据是冷冰冰的法律，则当事人并非一定从内心认可，由此导致的执行难等问题比较顽固；但如果解纷的依据是人情关系，为了维持利益也好、亲情也好、地位和尊严也好，这种无形的压力有时远比强制执行力奏效。

　　综上，构建多元化纠纷解决机制的重要性和紧迫性显而易见。多元化纠纷解决机制以其协商对话、合作共赢、程序简便灵活、利于关系修复、节约公共成本等优势被世界各国所青睐，成为世界各国在纠纷解决和司法制度发展中的共同课题。 积极探索建立人民调解、司法调解、行政调解，以及与诉讼的有效衔接、协调运作的多元化解决纠纷机制，综合利用法律、政策、经济、行政等手段，运用教育、协商、疏导等方法，深入开展矛盾纠纷预防化解工作，提高调处效能，将有力地促进社会和谐稳定。实践证明，人民调解、行政调解是司法审判的重要基础，通过协商解决纠纷，可以使当事人的意思自治和处分权得到更多的尊重，可以更好地维系家庭温情、邻里礼让、交易诚信，可以更多地增强社会宽容和社会责任。人民调解、行政调解所具有的增强凝聚力、传承道德价值和协调法律与公序良俗的特殊作用，是法院判决所不能替代的。对于当事人来讲，有事就打官司不是法律意识强的表现；对于法院来讲，不是受理的案件越多越体现政绩。发挥多元调解化解社会矛盾纠纷的优势，把大量矛盾纠纷化解在诉外，完全符合人民群众的新要求、新期待，符合人民利益至上的具体要求。

　　三、多元化纠纷解决机制的现状和困难

　　因本文是通过比对诉讼纠纷解决方式和非诉讼纠纷解决方式的优缺点来凸显构建多元化纠纷解决机制的重要性，故在此对多元化纠纷解决机制中的诉讼方式予以去除，称之为非诉讼解纷方式。

　　（一）法律体系不完善，制度依据不健全

　　法律依据的颁布对全社会纠纷解决的宣传会直接导致社会主体解纷理念的转变。但到目前为止，针对多元化纠纷解决机制的专门性法律仍未出台，各地对多元化纠纷解决机制也只停留在学术研究和方法举措的探索上，除厦门颁布地方性法规的重要进步外，其他地区未见规范性指导文件。这导致多元化纠纷解决机制存在很大的不稳定性，致使纠纷解决机制的权威性受到挑战。

　　（二）效力保障不到位，缺乏公信力

　　法律法规对诉讼外调解方式除仲裁外几乎没有专门性规定，导致人们在现实中不愿选择，即使选择，对其效力也存有异议。相反，有法院强制执行力为后盾的诉讼方式被认为是最直接有效的解纷方式。例如仲裁，虽然也是解纷方式之一，并且以其一裁终局的高效性受到很多商事主体的青睐，但是，由于仲裁裁决可能被法院撤销、可能被不予执行，故其效力得不到保障，稳定性欠佳，适用率也就难以保障。又如派出所对于纠纷的调解，其工作人员所做工作并不少，并不易，但因其缺乏强制执行力，一旦一方不自动履行，便会使整个调解工作前功尽弃。

　　（三）非诉讼解纷方式能力有限

　　一方面，非诉讼解纷方式因其缺乏法律依据和制度依据，其程序不规范、不统一，导致当事人对其缺乏信任。同时，有的非诉讼解纷方式程序设置不够科学合理，当事人解决纠纷程序有时比诉讼程序还要复杂，这也成为当事人不愿选择的原因。另一方面，国家对非诉讼纠纷解决机制的队伍建设不够重视，缺少必要的资质要求和专门训练，素质不高，非诉讼解决纠纷能力有限。

　　（四）诉讼内外纠纷解决机制衔接不合理

　　当前，我国社会矛盾纠纷解决机制主要包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等内容，它们各自有着独立的制度约束或程序规定，相互之间缺乏合作。以调解为例，我国调解体系中有人民调解、行政调解（包括司法所和派出所、交警队等部门调解）、诉讼调解，但三类调解高度独立，如通过行政调解未能达成协议的，行政机关一般不制作调解终结书，不能为后续诉讼调解工作提供有价值的参考，于是行政机关前功尽弃。对调解结果的公证和司法确认运用不广泛，当事人为避免执行结果的徒劳无益，宁愿直接起诉。

　　四、多元化纠纷解决机制的构建与衔接

　一个成熟的法治社会,国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道。每一种纠纷解决方式应当占有自己的位置, 发挥各自的作用,并且相互补充、相互协调。而每一个具体的矛盾纠纷, 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式。建立多元化纠纷解决机制，就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用，形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势，又能够相互衔接配合、相互补充的满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式。

　　多元化纠纷解决机制的指导原则应当是“自治——调解——裁判”这样一种分层递进式的规律。具体而言，对于纠纷，首先要引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于关系修复的，协商、和解方式，协商、和解不成再进行调解，在调解不成情况下，再进行诉讼或者仲裁，经过这种分层递进式的筛选和分流，减少诉讼，从而实现“司法是维护社会正义的最后一道防线”。

　　多元化纠纷解决机制的规范重点应该是协商、和解，调解，以及与诉讼、仲裁程序的衔接问题。把握规范重点，需要组织保障。例如厦门市的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》就确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的分工安排。同时，必须明确政府、法院、人民团体以及其他部门、基层群众性自治组织等有关方面的职责。多元化纠纷解决机制解决机制中诉讼内外的衔接问题，关键是赋予非诉讼解纷方式裁判结果的效力，该效力既包括走过法定程序的效力，也包括对实体问题处理的效力。

　 （一）加强立法，为多元化纠纷解决机制确立法律依据

　　在充分调研的基础上，尽快出台多元化纠纷解决机制的法律依据。法律依据中不仅可以确定非诉讼解纷方式的类型、各主体的职责、经费保障、互相如何衔接等问题，所以，法律依据是其他举措的基础和出发点，更是保障。暂行条例应当确立人民调解、行政调解、仲裁、司法调解等几种主要的纠纷解决方式，具体类型可以根据现阶段每一种类型的利用率、实效性、人民满意度等各方面调研后确定。关于多元化纠纷解决机制的立法，可以先探索性出台暂行条例，在实施过程中逐步完善和改进。

　　（二）政府负责，为多元化纠纷解决机制提供组织保障

　　根据非诉讼解纷方式的种类主体，不管是行政主管部门、司法所、派出所、交警队还是乡镇政府或者街道办事处，甚至是居（村）民委员会，都被认为是行政机关在地方的延伸和代表，故牵头主体应为政府，政府下文，这些主体必须执行，但法院牵头，不一定有执行力。行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性的特有优势，同时，行政机关掌握着其他纠纷解决主体不具备的行政裁量权和社会资源，在纠纷解决过程中可以通过不同的资源调配，实现纠纷有效解决。“政府负责”意味着政府应承担组织、调度、协调、具体部署等工作，并对运行中出现的问题，予以及时解决或者上报。

　　（三）专款拨付，为多元化纠纷解决机制提供经费保障

　　无论从前期调研、收集材料还是后期调解员的选任、培训以及队伍建设各项工作，都离不开经费保障。这首先需要在立法上予以确定，确立稳定的经费来源。例如，厦门市《条例》即对人民调解、人事争议仲裁、劳动争议仲裁以及农村土地承包经营纠纷仲裁工作所需经费，确立政府纳入财政预算予以保障，而对其他公益性调解组织按照规定给与补贴，提供必要的物质和经费支持。

　　（四）增加专业化调解组织，为多元化纠纷解决机制提供实效性举措

　　随着社会的发展，新类型、高科技案件层出不穷，对于法律专业的法官来说，也是一大挑战。厦门市《条例》突破性地对商事调解进行大胆探索，并采用市场化的运作方式，根据案件类型提供有偿服务。增加类似的专业化调解组织，不仅可以弥补法官的专业局限性，还可以根据行业特点，发挥行业自治的优势，促进其增进管理，总结经验，及时规范和避免类似矛盾的发生。

　 （五）法院适度放权，诉讼内外有效衔接

　　实践中诉讼和非诉讼解纷方式，各行其是，缺少配合，出现“两张皮”现象。诉讼方式又以其高度权威性和有效性深得人心。但同时也导致了法院不堪负重等一系列问题的出现。非诉讼解纷方式之所以不能被广泛适用，究其根源，一方面在于没有法律制度依据，另一方面没有强制执行力。所以要想实现与诉讼解纷的常态化衔接，必须通过法院放权或授权，在效力上予以认可。对司法确认、仲裁等不宜进行实体审查，可以规定特定条件下，依据再审的规定导入诉讼程序，但是已经经行的程序、实体应产生程序效力。应该具体把衔接案件范围、衔接条件、衔接时机、衔接形式、衔接内容和衔接手续等明确规定出来，对其中的每一项都要体现前置和效力认定等内容。例如人民法院对人民调解协议书的效力认定，在规范和完善人民调解相关规定的同时，对做出实体调解处理结果的，应当告知其立刻到法院申请司法确认，并将确认作为其结案依据。而对于已经经过人民调解委员会实体处理的调解书，法院只审查其是否为当事人真实意思表示，是否违背法律法规等重要内容，对当事人意思自治下达成的协议内容不进行法律审查。经过法院司法确认过的人民调解委员会出的调解书，规定非因法定原因不得就实体内容再次起诉。

　　（四）加大宣传力度，营造良好环境

　　多元纠纷解决机制的构建与衔接，必须调动社会各界和广大群众的积极性和主动性，努力形成人人有责、人人参与、人人共享的局面。要通过各类媒体，尤其在互联网、微博微信飞速传播的今天，要将多元化解纷解决机制逐步宣传出去，以期逐步改变 “解决纠纷就是到法院打官司”的观念，让群众充分了解、自觉认同多元纠纷解决机制，主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾，化解纠纷。

[参考文献]

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